La realineación Es una reforma Histórica

Después de décadas de dramático crecimiento de la población de prisioneros, las prisiones estatales de California enfrentaron un hacinamiento severo en la década de 2000. Las demandas presentadas en 1991 y 2001 alegaron una atención médica y de salud mental inadecuada, y los tribunales federales nombraron a un maestro especial y un receptor para supervisar estas funciones.1 En 2009, un panel federal de tres jueces ordenó al estado reducir la población carcelaria de cerca del 190 por ciento a 137.5 por ciento de la capacidad de diseño, el nivel mínimo que se cree necesario para que el sistema penitenciario proporcione atención médica y de salud mental adecuada. Dada la capacidad existente en ese momento, la orden requería que la población carcelaria se redujera en casi 40.000 reclusos. La Corte Suprema de los Estados Unidos confirmó el fallo en mayo de 2011.

Para entonces, reformas como la SB 678, que proporcionaría incentivos a condados para enviar a menos delincuentes a prisión por fallas en la libertad condicional, y la libertad condicional no revocable, que eliminaría a algunos delincuentes de menor nivel de supervisión de libertad condicional, ya habían reducido la población carcelaria. No obstante, el sistema penitenciario seguía funcionando al 179,5% de su capacidad, lo que requería una nueva reducción de unos 33.000 reclusos para el plazo impuesto por los tribunales de junio de 20132.La ampliación de la capacidad de las cárceles ya no era viable ni práctica desde el punto de vista fiscal. Sin embargo, la liberación de decenas de miles de reclusos planteó preocupaciones de seguridad pública.3

El estado respondió promulgando AB 109, conocido como realineación de seguridad pública. Esta reforma histórica cambió la responsabilidad de encarcelación y supervisión para muchos delincuentes de nivel inferior del sistema penitenciario estatal a los sheriffs del condado y los departamentos de libertad condicional, basándose en la idea de que los locales pueden hacer un mejor trabajo. El Gobernador Brown propuso un reajuste en enero de 2011, la legislatura lo aprobó en marzo de 2011 y entró en vigor el 1 de octubre de 2011, una vía inusualmente rápida para un cambio de política importante.

Dos características de la reforma tenían por objeto reducir rápidamente la población carcelaria. En primer lugar, la mayoría de las personas en libertad condicional que violan los términos de su liberación pero que no han sido condenadas por un nuevo delito ya no son enviadas a prisión. En su lugar, cumplen un corto período de tiempo en las cárceles del condado o son sancionados localmente. Segundo, la mayoría de los delincuentes de nivel inferior sin antecedentes de delitos sexuales, violentos o graves ahora cumplen condenas en la cárcel del condado o bajo supervisión de libertad condicional del condado.

La realineación también buscó reducir la alta tasa de reincidencia de California. Se creía que, utilizando prácticas basadas en la evidencia, los condados podrían reducir las tasas de reincidencia de delincuentes de menor nivel de manera más efectiva que el sistema estatal de libertad condicional. La supervisión de los delincuentes de nivel inferior liberados de la prisión estatal pasó de los departamentos de libertad condicional del estado a los del condado (en la denominada Supervisión Comunitaria Posterior a la liberación). Además, con varias décadas de crecimiento significativo en los gastos de correcciones, la realineación pretendía ahorrar dinero al estado. Pero algunos críticos cuestionaron si la reforma provocaría un aumento de la delincuencia.

La población carcelaria no disminuyó lo suficiente para alcanzar el Objetivo Establecido

El reajuste redujo sustancialmente la población carcelaria, pero casi toda la disminución tuvo lugar durante el primer año y no fue suficiente para alcanzar el objetivo judicial. Para septiembre de 2012, la población carcelaria había disminuido en aproximadamente 27.400 personas y la población institucional, incluidos todos los reclusos alojados en instalaciones del Departamento de Correcciones de California (CDCR) sujetas a una orden judicial, había disminuido al 150,5 por ciento de su capacidad.4 La población se estabilizó y comenzó a aumentar ligeramente. El mayor uso de camas de contrato (es decir, reclusos alojados en instalaciones no pertenecientes al CDCR operadas por entidades privadas y públicas) y la apertura de un centro de atención médica en Stockton ayudaron al estado a acercarse al objetivo. En noviembre de 2012, los votantes de California aprobaron la Propuesta 36, que revisa la ley de tres strikes del estado para imponer una sentencia de cadena perpetua a una tercera condena por delito grave solo en casos de delitos graves o violentos, reduciendo aún más el número de convictos que cumplen condena en prisiones estatales. En octubre de 2014, tres años después de la reorganización, la población carcelaria ascendía a 140 reclusos.9 por ciento de la capacidad, todavía aproximadamente 2,850 reclusos por encima del objetivo establecido.

La población carcelaria finalmente cayó por debajo del objetivo después de que los votantes estatales aprobaran la Proposición 47 en noviembre de 2014, que redujo las penas por muchos delitos de drogas y propiedad. Entre noviembre de 2014 y agosto de 2015, la población carcelaria se redujo en casi 7.800 personas. Ha estado por debajo de la meta desde enero de 2015.5

Figura 1. Después de una gran caída en el primer año, la población carcelaria no volvió a caer hasta que se aprobó la Proposición 47

Figura 1

FUENTE: Departamento Correccional y de Rehabilitación de California, Informe Mensual de Población, enero de 2010 a agosto de 2015.

NOTA: Población carcelaria total al último día del mes.

La realineación Cambió la población carcelaria del Condado

La realineación dio a los condados nuevas responsabilidades para manejar a la mayoría de las personas en libertad condicional que violan los términos de liberación y a los delincuentes condenados por delitos no graves, no violentos y no sexuales. Este cambio impulsó a las poblaciones carcelarias cerca de los máximos históricos. En septiembre de 2014, las cárceles del condado albergaban a 82,681 reclusos, un 15 por ciento más que en septiembre de 2011. El aumento ha agravado los problemas de hacinamiento, empujando a la población carcelaria diaria promedio en todo el estado por encima de la capacidad nominal de 79,855 reclusos. En septiembre de 2014, para hacer frente al hacinamiento en las cárceles, los condados liberaron a 8.292 reclusos en prisión preventiva y a 5.914 reclusos en prisión preventiva, un aumento del 18 y el 39 por ciento, respectivamente, desde septiembre de 2011. Luego, en los primeros meses después de la aprobación de la Proposición 47, la población carcelaria se redujo en casi 10,000 reclusos. No ha pasado el tiempo suficiente para mostrar el impacto a largo plazo de la Proposición 47. El efecto real de la propuesta no se hará evidente hasta que los condados hayan sido capaces de refinar las políticas de publicación en respuesta a la nueva ley.

Figura 2. La población carcelaria aumentó en el primer y segundo año después de la realineación

Figura 2

FUENTE: Junta de Correccionales Estatales y Comunitarios, Encuesta de Perfil Carcelario, enero de 2010 a diciembre de 2014.

Figura 3. A medida que aumentaba la población carcelaria, también aumentaban las liberaciones tempranas

Figura 3

FUENTE: Junta de Correccionales Estatales y Comunitarios, Encuesta de Perfil Carcelario Enero de 2010 a diciembre de 2014.

NOTA: Las excarcelaciones anticipadas incluyen tanto a los condenados liberados antes de haber cumplido su condena completa como a los reclusos en espera de juicio o sentencia. Son puestos en libertad debido a las limitaciones de capacidad de la cárcel.

La realineación también ha cambiado el perfil de las poblaciones de cárceles del condado. Antes de la realineación, la pena máxima de cárcel era de un año.6 Ahora, el tiempo de cárcel que los delincuentes condenados cumplen a menudo es más largo. A principios de 2014, 1.761 reclusos cumplían condenas de más de cinco años, frente a los 1.155 de 2013. Las poblaciones de reclusos más altas, especialmente los que cumplen períodos más largos, aumentan la demanda de camas médicas y de salud mental y de espacios para programas y recreación. El hacinamiento también suscita preocupación por la violencia entre los reclusos y entre los reclusos y el personal. Las agresiones de reclusos contra el personal han aumentado de 765 en los primeros nueve meses de 2011 a 1.058 en el mismo período de 2014. Además, incluso si la Proposición 47 reduce significativamente la población carcelaria, estas instalaciones albergarán una mayor proporción de reclusos que cometieron delitos graves. El cambio en la composición de la población podría dificultar la supervisión de los reclusos.

La realineación Redujo la dependencia de California en el encarcelamiento

La población carcelaria del condado aumentó bajo realineación, pero el aumento fue significativamente menor que la caída de la población carcelaria. La población carcelaria aumentó en solo un recluso por cada tres delincuentes menos en la prisión estatal (Lofstrom y Raphael 2013a). La disminución en la población total de cárceles y prisiones se produjo en gran medida en el primer año de realineación, cuando la tasa combinada de encarcelamiento en cárceles y prisiones de California se redujo de 619 a 566 por cada 100,000 residentes. Entre septiembre de 2012 y octubre de 2014, la población carcelaria combinada aumentó a un ritmo ligeramente superior a la tasa general de crecimiento de la población del estado. Desde entonces, la Proposición 47 ha reducido sustancialmente tanto la población carcelaria como la población total encarcelada. En los primeros dos meses después de su aprobación, la tasa total de encarcelamiento de California cayó a un mínimo de 20 años de 538 reclusos por cada 100,000 residentes.

Figura 4. La realineación y la Proposición 47 redujeron significativamente el encarcelamiento en California

Figura 4

FUENTE: Junta de Correccionales Estatales y Comunitarios, Encuesta de Perfil de Cárceles y Departamento de Correccionales y Rehabilitación de California, Informe Mensual de Población, diciembre de 2010 a diciembre de 2014.

La realineación No Aumentó los Delitos Violentos, pero aumentaron los Robos de Automóviles

Unos 18.000 delincuentes que habrían sido encarcelados estaban en la calle debido a la realineación (Lofstrom y Raphael 2015). Las preocupaciones de seguridad pública son comprensibles, pero el análisis muestra poco motivo de alarma. La tasa de delitos de California aumentó en 2012, pero disminuyó en 2013 y 2014. Las tasas de delitos violentos y contra la propiedad están ahora por debajo de los niveles de 2011 y han alcanzado mínimos históricos.

La investigación en profundidad no muestra evidencia de que la realineación haya aumentado los delitos violentos. Lofstrom y Raphael (2015) utilizan una estrategia de emparejamiento basada en datos para identificar una combinación de estados con tendencias delictivas similares a las de California antes de la realineación (el llamado método de control sintético). Las tendencias delictivas posteriores al realineamiento de estos grupos de estados coincidentes representan mejor las tasas de delincuencia que habrían tenido en California si el estado no hubiera implementado el realineamiento.

El único aumento de delitos atribuible a la realineación es un aumento modesto de los delitos contra la propiedad, impulsado enteramente por el robo de automóviles. Lofstrom y Raphael (2015) estiman que la realineación aumentó la tasa de robo de automóviles en un poco más de 70 por cada 100,000 residentes. Todo lo demás es igual, la tasa de robo de automóviles de California es aproximadamente un 17 por ciento más alta de lo que habría sido sin la realineación.

Figura 5. Los recientes aumentos de delitos contra la propiedad de California son mayores que los de los estados de comparación

Figura 5

FUENTE: Lofstrom y Raphael (2015), utilizando datos de los Informes Uniformes de Delitos de la Oficina Federal de Investigaciones y el Departamento de Justicia de California.

El ligero aumento de los delitos contra la propiedad relacionado con la realineación sugiere que el encarcelamiento evita algunas infracciones de la ley, pero sus efectos en la tasa de encarcelamiento previo a la realineación son limitados. Los cálculos de costo-beneficio muestran que un dólar adicional gastado en encarcelamiento genera solo 23 centavos en ahorros por delitos. El Estado se beneficiaría de estrategias alternativas de prevención del delito. Los enfoques prometedores incluyen aumentos en la vigilancia, la terapia cognitiva conductual, los programas para la primera infancia y las intervenciones dirigidas a los jóvenes de alto riesgo. Otras opciones incluyen sistemas alternativos para la gestión de personas en libertad condicional y en libertad condicional, que incluyen sanciones rápidas y ciertas pero moderadas, como las de la Libertad condicional de Oportunidad con aplicación de la Ley en Hawái. La iniciativa de Hawái sirvió como modelo para el programa de encarcelamiento relámpago de California, que impone penas de no más de diez días de cárcel por violaciones de supervisión.

Las tasas de reincidencia Hasta el momento no han cambiado En su mayor parte

La reincidencia—la tasa a la que se descubre que los delincuentes reinciden dentro de un cierto período-es el indicador principal para medir el rendimiento del sistema penitenciario.7 Uno de los objetivos de la realineación era reducir la reincidencia entre los delincuentes de menor nivel. Para lograr esto, la realineación cambió la supervisión posterior a la liberación de la mayoría de los delincuentes de nivel inferior de la libertad condicional estatal a los departamentos de libertad condicional del condado (Supervisión Comunitaria Posterior a la Liberación) y pidió a los condados que usaran prácticas basadas en la evidencia para evitar que vuelvan a la delincuencia. Hasta el momento, no hay pruebas claras de que este enfoque haya reducido significativamente la reincidencia.

En los primeros dos meses después de su aprobación, la tasa total de encarcelamiento de California cayó a un mínimo de 20 años.

Otro objetivo de realineación fue disminuir los retornos a la prisión, una de las principales causas de hacinamiento. La realineación logró esto esencialmente al detener el regreso de los delincuentes liberados a la cárcel por violaciones de la libertad condicional. Antes de la reforma, California tenía la tasa de retorno a la custodia estatal más alta del país. Más del 40 por ciento de los delincuentes liberados volvieron a la cárcel en un año. En el primer año de realineación, la tasa de retorno se redujo en aproximadamente 33 puntos porcentuales, lo que puso al estado por debajo del promedio nacional (Lofstrom, Raphael y Grattet, 2014). No sabemos hasta qué punto la disminución de los regresos a prisión reflejó menos reincidencia o simplemente el cambio de la supervisión posterior a la liberación del estado a los condados, lo que significa que los infractores de libertad condicional y libertad condicional van a la cárcel en lugar de a la cárcel.

La investigación sobre el primer grupo de delincuentes liberados después del reajuste no proporciona pruebas de cambios drásticos en la reincidencia. Las tasas de reincidencia y reincidencia estaban aproximadamente en línea con las tasas antes de la realineación (CDCR 2013; Lofstrom, Raphael y Grattet 2014). Las tasas de reincidencia a un año disminuyeron 2 puntos porcentuales. Sin embargo, la proporción de personas que volvieron a ser detenidas varias veces aumentó alrededor de 7 puntos porcentuales, lo que puede reflejar el mayor tiempo que los delincuentes liberados permanecen en la calle (Lofstrom y Raphael 2013b).

Las tasas de reinvención después de la realineación aumentaron alrededor de 1,2 puntos porcentuales, en su mayoría impulsadas por reconvicciones de delitos graves. Lofstrom, Raphael y Grattet (2014) también encontraron un aumento en la tasa de reincidencia entre los delincuentes liberados nuevamente detenidos. Esto puede reflejar el procesamiento penal de delitos que anteriormente habrían sido manejados como violaciones de libertad condicional por la Junta de Audiencias de Libertad Condicional (BPH, por sus siglas en inglés).

El hecho de que las tasas de reincidencia no hayan disminuido no significa que el reajuste haya fracasado. En primer lugar, la realineación se implementó de manera inusualmente rápida y los condados tuvieron que prepararse a toda prisa. Necesitan tiempo para identificar los enfoques más eficaces. La investigación encuentra diferencias sustanciales entre los condados en la medida en que las tasas de reincidencia cambiaron después del reajuste. Hay evidencia consistente con resultados relativamente mejores en condados que priorizan los servicios de reingreso en comparación con aquellos condados que priorizaron la aplicación de la ley (Bird and Grattet 2014). En segundo lugar, la realineación puso en la calle a algunos delincuentes liberados que anteriormente habrían estado encarcelados. De por sí, esto podría aumentar la probabilidad de que se cometan nuevos delitos. Sin embargo, es posible que los programas de supervisión del condado hayan compensado parcialmente los efectos del aumento del tiempo en la calle. En tercer lugar, la policía, los agentes de libertad vigilada, los fiscales y los jueces pueden haber cambiado las prácticas de reajuste, lo que podría afectar a medidas clave de reincidencia, como las tasas de arrestos y condenas.

El gasto en Correcciones Estatales continúa Aumentando

Un beneficio anticipado de la realineación fue que el estado, incluso con los pagos de realineación a los condados, podría ahorrar dinero en correcciones. Se esperaban ahorros gracias a la disminución de la población de presos y personas en libertad condicional. Además, se consideró que la responsabilidad de los condados en materia de correcciones era más eficaz en función de los costos.8 Sin embargo, las economías no se han materializado. El gasto en correcciones del fondo general del año presupuestario 2015-16 de California es de 1 10.07 mil millones, más que los 9 9.65 mil millones gastados en 2010-11, el último año presupuestario completo antes de la realineación. Es casi lo mismo que los 1 10.12 mil millones gastados en 2007-08, cuando el estado tenía 40,000 reclusos más y más de 80,000 personas en libertad condicional bajo su supervisión que en la actualidad. Sumando los billion 1 billón que se destinan a los condados cada año para financiar la realineación, el estado está gastando un máximo histórico en correcciones. Sin embargo, los gastos podrían haber sido aún mayores si California hubiera adoptado un enfoque diferente para cumplir con el mandato de capacidad ordenado por el tribunal, como la construcción de nuevas prisiones.

Los mayores desembolsos para la atención médica y de salud mental de los reclusos contribuyen al aumento del gasto en correcciones. El Estado ha aumentado el presupuesto para la atención médica y de salud mental de los reclusos. También ha construido nuevas instalaciones, incluido el Centro de Atención Médica de California en Stockton, y remodelado las antiguas a un costo de más de 2 2 mil millones.9 Para administrar los costos, recuperar el control de la atención médica y de salud mental en sus instalaciones es una prioridad para California.10 A este respecto, el Estado parece estar a punto de cumplir las condiciones para poner fin a la administración judicial.11

La investigación en profundidad no muestra evidencia de que la realineación haya aumentado los delitos violentos.

Además del gasto anual en correcciones estatales, pagos de realineación del condado y gastos de infraestructura de correcciones estatales de una sola vez, el estado también ha proporcionado fondos para la construcción de cárceles. Específicamente, la legislatura estatal ha puesto a disposición funds 2.2 mil millones en fondos de bonos únicos para la construcción de cárceles del condado. Los programas de financiamiento en AB 900 aprobados en 2007, SB 1022 en 2012 y SB 863 en 2014 están pagando un estimado de 14,000 camas en cárceles en todo el estado. Los condados también obtendrán espacio muy necesario para servicios médicos, educativos y de otro tipo. Un nuevo espacio en la cárcel es importante para que los condados eviten el hacinamiento, proporcionen servicios adecuados y eviten demandas. Ese riesgo bien puede haberse reducido dado el probable alivio de la población carcelaria derivado de la Proposición 47.

Conclusión

La realineación, uno de los cambios más significativos en las correcciones de California en décadas, se acerca a la marca de los cuatro años. Impulsada por un mandato de la corte federal para reducir el hacinamiento en el costoso sistema penitenciario de California (Petersilia y Snyder, 2013), la reforma se basó en la idea de que los locales pueden hacer un mejor trabajo mediante un mayor uso de prácticas basadas en la evidencia. La realineación cambió la responsabilidad administrativa y financiera para muchos delincuentes de nivel inferior del Departamento de Correcciones y Rehabilitación de California a los sistemas de prisiones y libertad condicional del condado. Se esperaba que la reforma redujera las tasas de encarcelamiento, mejorara las tendencias de reincidencia y redujera los costos.

En aspectos importantes, la realineación ha tenido éxito y parece haber movido las correcciones de California en la dirección correcta. La reforma redujo significativamente la población carcelaria, aunque el estado no alcanzó el objetivo establecido por el gobierno federal hasta la aprobación de la Propuesta 47, que redujo las penas para muchos delitos de propiedad y drogas. La realineación aumentó el número de reclusos en las cárceles del condado, pero la Proposición 47 ahora está causando una disminución de la población carcelaria.

Para las cárceles del condado, la realineación representa un desafío significativo. Las cárceles albergan ahora a delincuentes que cumplen largas condenas. Esto aumenta la demanda de camas médicas y de salud mental, así como de espacios de programación y recreación. El estado ha asignado 2 2.2 mil millones para la construcción de cárceles del condado, pero muchas instalaciones envejecidas pueden ser inseguras y carecer de espacio para programas esenciales (Martin y Lofstrom 2014). Los efectos de la Proposición 47 en la población carcelaria no están claros, pero es probable que sean sustanciales. Las proyecciones de población carcelaria tendrán que ser revisadas para tener una idea más precisa de las necesidades futuras.

Sumando los billion 1 mil millones que se destinan a los condados cada año para financiar la realineación, el estado está gastando un máximo histórico en correcciones.

La realineación, combinada con otras medidas recientes, como la libertad condicional no revocable, la Proposición 36 y la Proposición 47, ha reducido el encarcelamiento en California a niveles no vistos desde mediados de la década de 1990. La investigación muestra que, en las tasas de encarcelamiento previo a la realineación, poner a las personas tras las rejas no previene el delito de manera rentable (Lofstrom y Raphael 2015). Sin embargo, el encarcelamiento se vuelve más rentable a medida que disminuye la tasa de encarcelamiento. Tanto los delitos violentos como los delitos contra la propiedad se encuentran ahora en niveles o por debajo de los niveles vistos por última vez en la década de 1960. A pesar de esta tendencia alentadora, la reducción significativa del encarcelamiento hace que sea esencial observar de cerca las tendencias delictivas.

El gasto en correcciones sigue siendo elevado. Es posible que solo se puedan lograr ahorros significativos cerrando una prisión estatal, lo que requeriría una mayor reducción de la población carcelaria. La legislatura aprobó un proyecto de ley que requiere que el anticuado Centro de Rehabilitación de California en el Condado de Riverside se cierre para 2016, pero el cierre está en suspenso debido al objetivo ordenado por la corte. También queda por ver cuáles serán los efectos en los costos cuando el Estado recupere el control del sistema de atención de la salud en las prisiones.

En el marco de la realineación, los condados han puesto en marcha una variedad de estrategias. Algunos pueden tener éxito, mientras que otros no tendrán éxito (Lin y Petersilia 2014; Bird and Grattet 2014). Tenemos que aprender de esta reforma histórica. ¿Qué estrategias alternativas funcionan y en qué contexto? Puede enfoques exitosos ampliarse y extenderse a otros lugares? La investigación se ha vuelto más difícil debido a la necesidad de recopilar datos consistentes de los condados. PPIC está trabajando actualmente con 12 condados y la Junta de Correccionales Estatales y Comunitarios para recopilar datos. Pero es necesario hacer más para garantizar la disponibilidad a largo plazo de datos de calidad, y más condados deben participar. Y necesitamos más investigación para decirnos qué estrategias de corrección funcionan mejor en este nuevo entorno.

Deja una respuesta

Tu dirección de correo electrónico no será publicada.