Il riallineamento è una riforma storica

Dopo decenni di drammatica crescita della popolazione prigioniera, le prigioni statali della California hanno dovuto affrontare un grave sovraffollamento negli anni 2000. Le cause intentate nel 1991 e nel 2001 hanno affermato una salute mentale inadeguata e cure mediche, e i tribunali federali hanno nominato un maestro1 In 2009, un pannello federale di tre giudici ha ordinato allo stato di ridurre la popolazione carceraria da vicino a 190 per cento a 137.5 per cento della capacità di progettazione, il livello minimo ritenuto necessario per il sistema carcerario per fornire un’adeguata salute mentale e cure mediche. Data la capacità all’epoca, l’ordine richiedeva che la popolazione carceraria fosse ridotta di quasi 40.000 detenuti. La Corte Suprema degli Stati Uniti ha confermato la sentenza nel maggio 2011.

A quel punto, riforme come l’SB 678, che forniva incentivi alle contee per inviare meno criminali in prigione per fallimenti di libertà vigilata, e la libertà vigilata non revocabile, che rimuoveva alcuni criminali di livello inferiore dalla supervisione della libertà vigilata, avevano già ridotto la popolazione carceraria. Tuttavia, il sistema carcerario era ancora operativo al 179,5% della capacità, richiedendo un’ulteriore riduzione di circa 33.000 detenuti entro una scadenza imposta dal tribunale di giugno 2013.2 L’espansione della capacità carceraria non era più fattibile o pratica dal punto di vista fiscale. Tuttavia, il rilascio di decine di migliaia di detenuti ha sollevato preoccupazioni per la sicurezza pubblica.3

Lo stato ha risposto emanando AB 109, noto come riallineamento della sicurezza pubblica. Questa riforma storica spostato incarcerazione e supervisione responsabilità per molti criminali di livello inferiore dal sistema carcerario di stato ai dipartimenti sceriffi della contea e libertà vigilata, sulla base dell ” idea che i locali possono fare un lavoro migliore. Governatore Brown ha proposto riallineamento nel gennaio 2011, il legislatore ha approvato nel marzo 2011, ed è entrato in vigore il 1 ° ottobre 2011— una pista insolitamente veloce per un importante cambiamento di politica.

Due caratteristiche della riforma miravano a ridurre rapidamente la popolazione carceraria. In primo luogo, la maggior parte dei detenuti che violano i termini del loro rilascio ma non sono stati condannati per un nuovo crimine non vengono più mandati in prigione. Anziché, servono un breve periodo di tempo nelle carceri della contea o sono altrimenti sanzionati a livello locale. Secondo, la maggior parte dei trasgressori di livello inferiore senza precedenti di reati sessuali, violenti o gravi ora scontano condanne in prigione della contea o sotto la supervisione della libertà vigilata della contea.

Il riallineamento ha anche cercato di ridurre l’alto tasso di recidiva della California. Si credeva che, usando pratiche basate sull’evidenza, le contee sarebbero state in grado di ridurre i tassi di recidiva dei trasgressori di livello inferiore in modo più efficace rispetto al sistema di libertà vigilata statale. La supervisione dei trasgressori di livello inferiore rilasciati dalla prigione di stato è passata dallo stato ai dipartimenti di libertà vigilata della contea (sulla cosiddetta supervisione della comunità post-rilascio). Inoltre, con diversi decenni di crescita significativa delle correzioni spese, riallineamento destinato a salvare il denaro dello stato. Ma alcuni critici si sono chiesti se la riforma avrebbe innescato un aumento della criminalità.

La popolazione carceraria non è diminuita abbastanza per raggiungere l’obiettivo imposto

Il riallineamento ha ridotto sostanzialmente la popolazione carceraria, ma quasi tutto il calo è avvenuto durante il primo anno e non è stato sufficiente per raggiungere l’obiettivo giudiziario. A settembre 2012, la popolazione carceraria era diminuita di circa 27.400 e la popolazione istituzionale, inclusi tutti i detenuti ospitati nelle strutture del California Department of Corrections (CDCR) soggette all’ordine del tribunale, era scesa al 150,5% della capacità.4 La popolazione si livellò e cominciò a salire leggermente. L’aumento dell’uso di letti a contratto (cioè detenuti ospitati in strutture non CDCR gestite da enti privati e pubblici) e l’apertura di una struttura sanitaria a Stockton hanno aiutato lo stato ad avvicinarsi all’obiettivo. Nel novembre 2012, gli elettori della California hanno approvato la Proposition 36, rivedendo la legge sui tre scioperi dello stato per imporre una condanna a vita su una terza condanna solo in caso di crimini gravi o violenti, riducendo ulteriormente il numero di detenuti che scontano il tempo nelle prigioni statali. Nell’ottobre 2014, dopo tre anni di riallineamento, la popolazione carceraria era pari a 140.9 per cento della capacità, ancora circa 2.850 detenuti sopra l’obiettivo mandato.

La popolazione carceraria è finalmente scesa sotto l’obiettivo dopo che gli elettori statali hanno approvato la Proposition 47 a novembre 2014, che ha ridotto le sanzioni per molti reati di droga e proprietà. Tra novembre 2014 e agosto 2015, la popolazione carceraria è diminuita di quasi 7.800 unità. È stato inferiore all’obiettivo da gennaio 2015.5

Figura 1. Dopo un grande calo del primo anno, la popolazione carceraria non è diminuita di nuovo fino a quando la Proposition 47 non è passata

Figura 1

FONTE: California Department of Corrections and Rehabilitation, Monthly Population Report, gennaio 2010-agosto 2015.

NOTA: Popolazione carceraria totale a partire dall’ultimo giorno del mese.

Il riallineamento ha cambiato le popolazioni della prigione della contea

Il riallineamento ha dato alle contee nuove responsabilità per la gestione della maggior parte dei detenuti che violano i termini di rilascio e i criminali condannati per crimini non gravi, non violenti e non sessuali. Questo cambiamento ha aumentato le popolazioni carcerarie vicino ai massimi storici. A settembre 2014, le carceri della contea ospitavano 82.681 detenuti, in crescita del 15% rispetto a settembre 2011. L’ondata ha aggravato i problemi di affollamento, spingendo la popolazione carceraria media giornaliera in tutto lo stato al di sopra della capacità nominale di 79.855 detenuti. Nel settembre 2014, per affrontare l’affollamento delle carceri, le contee hanno rilasciato 8.292 detenuti pre-condannati e 5.914 detenuti condannati, aumenti del 18% e del 39%, rispettivamente, da settembre 2011. Poi, nei primi mesi dopo il passaggio della Proposition 47, la popolazione carceraria è scesa di quasi 10.000 detenuti. Non è passato abbastanza tempo per mostrare l’impatto a lungo termine della Proposition 47. L’effetto reale della proposta non diventerà evidente fino a quando le contee non saranno state in grado di perfezionare le politiche di rilascio in risposta alla nuova legge.

Figura 2. La popolazione carceraria è aumentata nel primo e nel secondo anno dopo il riallineamento

Figura 2

FONTE: Board of State and Community Corrections, Jail Profile Survey gennaio 2010–dicembre 2014.

Figura 3. Con l’aumento della popolazione carceraria sono aumentate anche le prime versioni

Figura 3

FONTE: Consiglio di Stato e correzioni della comunità, Sondaggio profilo carcere Gennaio 2010-December2014.

NOTA: I primi rilasci includono sia i trasgressori condannati rilasciati prima di aver scontato la loro intera pena che i detenuti in attesa di processo o condanna. Vengono rilasciati a causa dei vincoli di capacità della prigione.

Il riallineamento ha anche cambiato il profilo delle popolazioni delle carceri della contea. Prima del riallineamento, la pena detentiva massima era di un anno.6 Ora, il tempo di carcere condannato i trasgressori servono è spesso più lungo. All’inizio del 2014, 1.761 detenuti stavano scontando pene di oltre cinque anni, rispetto a 1.155 nel 2013. Le popolazioni di detenuti più elevate, specialmente quelle che scontano periodi più lunghi, aumentano la domanda di letti per la salute medica e mentale e di spazi per programmi e attività ricreative. L’affollamento solleva anche preoccupazioni per la violenza tra i detenuti e tra i detenuti e il personale. Gli assalti dei detenuti al personale sono passati da 765 nei primi nove mesi del 2011 a 1.058 nello stesso periodo del 2014. Inoltre, anche se la Proposition 47 riduce significativamente la popolazione carceraria, queste strutture ospiteranno quote più elevate di detenuti che hanno commesso reati gravi. Il mutevole mix di popolazione potrebbe rendere più difficile la supervisione dei detenuti.

Il riallineamento ha ridotto la dipendenza della California dall’incarcerazione

Le popolazioni delle carceri della contea sono aumentate sotto il riallineamento, ma l’aumento è stato significativamente inferiore al calo della popolazione carceraria. La popolazione carceraria è aumentata di un solo detenuto ogni tre in meno nella prigione di stato (Lofstrom e Raphael 2013a). Il declino della popolazione totale carceraria e carceraria ha avuto luogo in gran parte nel primo anno di riallineamento, quando il tasso di carcerazione combinato della California è sceso a 566 per 100.000 residenti da 619. Tra settembre 2012 e ottobre 2014, la popolazione carceraria e carceraria combinata è effettivamente aumentata a un ritmo leggermente superiore al tasso di crescita della popolazione complessiva dello stato. Da allora, Proposition 47 ha sostanzialmente ridotto sia il carcere e la popolazione totale incarcerato. Nei primi due mesi dopo il suo passaggio, il tasso di incarcerazione totale della California è sceso a un minimo di 20 anni di 538 detenuti per 100.000 residenti.

Figura 4. Il riallineamento e la proposizione 47 hanno ridotto significativamente l’incarcerazione in California

Figura 4

FONTE: Board of State and Community Corrections, Jail Profile Survey e California Department of Corrections and Rehabilitation, Monthly Population Report, dicembre 2010-dicembre 2014.

Il riallineamento non ha aumentato la criminalità violenta, ma i furti di auto sono aumentati

Alcuni criminali 18,000 che sarebbero stati incarcerati erano in strada a causa del riallineamento (Lofstrom e Raphael 2015). I problemi di sicurezza pubblica sono comprensibili, ma l’analisi mostra pochi motivi di allarme. Il tasso di crimini della California è aumentato nel 2012, ma è diminuito nel 2013 e nel 2014. I tassi di criminalità violenta e di proprietà sono entrambi ora al di sotto dei livelli del 2011 e hanno raggiunto i minimi storici.

La ricerca approfondita non mostra alcuna prova che il riallineamento abbia aumentato la criminalità violenta. Lofstrom e Raphael (2015) utilizzano una strategia di corrispondenza basata sui dati per identificare una combinazione di stati con tendenze criminali simili a quelle della California prima del riallineamento (il cosiddetto metodo di controllo sintetico). Le tendenze del crimine post-riallineamento di questi gruppi abbinati di stati rappresentano al meglio ciò che i tassi di criminalità sarebbero stati in California se lo stato non implementasse il riallineamento.

L’unico aumento del crimine attribuibile al riallineamento è un modesto aumento dei reati contro la proprietà, guidato interamente dal furto d’auto. Lofstrom e Raphael (2015) stimano che il riallineamento abbia aumentato il tasso di furto di auto di poco più di 70 per 100.000 residenti. Tutto il resto uguale, tasso di furto d’auto della California è di circa il 17 per cento superiore a quello che sarebbe stato senza riallineamento.

Figura 5. I recenti aumenti del crimine di proprietà della California sono maggiori di quelli degli stati di confronto

Figura 5

FONTE: Lofstrom e Raphael (2015), utilizzando i dati dei rapporti di criminalità uniformi del Federal Bureau of Investigation e del Dipartimento di Giustizia della California.

Il leggero aumento del crimine di proprietà legato al riallineamento suggerisce che l’incarcerazione prevenga alcune violazioni della legge, ma i suoi effetti al tasso di incarcerazione pre-riallineamento sono limitati. I calcoli costi-benefici mostrano che un dollaro aggiuntivo speso per l’incarcerazione genera solo 23 centesimi di risparmio sulla criminalità. Lo stato beneficerebbe di strategie alternative di prevenzione della criminalità. Approcci promettenti includono aumenti di polizia, terapia cognitivo-comportamentale, programmi per la prima infanzia e interventi mirati per i giovani ad alto rischio. Altre opzioni includono sistemi alternativi per la gestione dei probationers e dei parolees, comprese sanzioni rapide e certe ma moderate, come quelle dell’opportunità di libertà vigilata delle Hawaii con l’applicazione. L’iniziativa Hawaii servito come modello per il programma di incarcerazione flash della California, che impone sanzioni di non più di dieci giorni di carcere per violazioni di supervisione.

I tassi di recidiva sono finora per lo più invariati

La recidiva—il tasso con cui i trasgressori si trovano a re-offendere entro un certo periodo—è l’indicatore principale per misurare le prestazioni del sistema correzionale.7 Uno degli obiettivi del riallineamento era ridurre la recidiva tra i trasgressori di livello inferiore. Per raggiungere questo obiettivo, il riallineamento ha spostato la supervisione post-rilascio della maggior parte dei criminali di livello inferiore da state parole a county probation departments (Post Release Community Supervision) e ha invitato le contee a utilizzare pratiche basate sull’evidenza per prevenire i ritorni al crimine. Finora, non ci sono prove chiare che questo approccio abbia ridotto significativamente la recidiva.

Nei primi due mesi dopo il suo passaggio, il tasso di incarcerazione totale della California è sceso a un minimo di 20 anni.

Un altro obiettivo di riallineamento era quello di ridurre i ritorni in prigione, una delle principali cause di sovraffollamento. Il riallineamento ha raggiunto questo obiettivo essenzialmente bloccando il ritorno dei trasgressori rilasciati in prigione per violazioni della libertà vigilata. Prima della riforma, California aveva più alto tasso di ritorno-a-stato-custodia della nazione. Più del 40 per cento dei trasgressori rilasciati erano di nuovo in prigione entro un anno. Nel primo anno di riallineamento, il tasso di rendimento è sceso di circa 33 punti percentuali, mettendo lo stato al di sotto della media nazionale (Lofstrom, Raphael e Grattet 2014). Non sappiamo fino a che punto il calo dei ritorni in prigione rifletta meno recidivi o semplicemente lo spostamento della supervisione post-rilascio dallo stato alle contee, il che significa che i trasgressori di libertà vigilata e libertà condizionale vanno in prigione invece di prigione.

La ricerca sul primo gruppo di criminali rilasciati dopo il riallineamento non fornisce alcuna prova di cambiamenti drammatici nella recidiva. I tassi di Rearrest e reconviction erano approssimativamente in linea con i tassi prima del riallineamento (CDCR 2013; Lofstrom, Raphael e Grattet 2014). I tassi a un anno sono diminuiti di 2 punti percentuali. Tuttavia, la percentuale di quelli riarrestati più volte è aumentata di circa 7 punti percentuali, il che può riflettere l’aumento del tempo in cui i trasgressori rilasciati sono in strada (Lofstrom e Raphael 2013b).

I tassi di riconversione post-riallineamento sono aumentati di circa 1,2 punti percentuali, per lo più guidati da riconversione criminale. Lofstrom, Raphael e Grattet (2014) hanno anche riscontrato un aumento del tasso di riconversione tra i trasgressori rilasciati rearrested. Ciò può riflettere il perseguimento penale di reati che in precedenza sarebbero stati gestiti come violazioni della libertà vigilata dal Board of Parole Hearings (BPH).

Il fatto che i tassi di recidiva non siano diminuiti non significa che il riallineamento sia fallito. In primo luogo, il riallineamento è stato implementato insolitamente rapidamente e le contee hanno dovuto prepararsi in fretta. Hanno bisogno di tempo per identificare gli approcci più efficaci. La ricerca rileva differenze sostanziali tra le contee nella misura in cui i tassi di recidiva sono cambiati dopo il riallineamento. Ci sono prove coerenti con risultati relativamente migliori nelle contee che danno la priorità ai servizi di rientro rispetto a quelle contee che hanno dato la priorità all’applicazione (Bird and Grattet 2014). In secondo luogo, il riallineamento ha messo in strada alcuni criminali rilasciati che in precedenza sarebbero stati incarcerati. Di per sé, questo potrebbe rendere più probabili nuovi crimini. È possibile però che i programmi di supervisione della contea abbiano parzialmente compensato gli effetti dell’aumento del tempo di strada. In terzo luogo, la polizia, gli agenti di sorveglianza, i pubblici ministeri e i giudici potrebbero aver cambiato le pratiche in riallineamento, influenzando potenzialmente le misure chiave di recidiva, come i tassi di arresto e condanna.

Correzioni statali La spesa continua ad aumentare

Un vantaggio previsto dal riallineamento era che lo stato, anche effettuando pagamenti di riallineamento alle contee, sarebbe stato in grado di risparmiare denaro sulle correzioni. Ci si aspettava un risparmio da un calo delle popolazioni di prigionieri e di detenuti in libertà vigilata. Inoltre, la responsabilità della contea per le correzioni è stata ritenuta più efficace in termini di costi.8 Risparmio non si sono materializzati, tuttavia. California 2015-16 anno di bilancio generale fondo correzioni spesa è di billion 10.07 miliardi, più del $9.65 miliardi spesi nel 2010-11, l’ultimo anno di bilancio completo prima del riallineamento. È quasi lo stesso dei 10,12 miliardi di dollari spesi nel 2007-08, quando lo stato aveva 40.000 detenuti in più e più di 80.000 in libertà vigilata sotto la loro supervisione rispetto ad oggi. Aggiungendo il billion 1 miliardo che va alle contee ogni anno per finanziare il riallineamento, lo stato sta spendendo un massimo storico sulle correzioni. Tuttavia, le spese avrebbero potuto essere ancora maggiori se la California avesse adottato un approccio diverso per soddisfare il mandato di capacità ordinato dalla corte, come la costruzione di nuove prigioni.

Maggiori spese per l’assistenza medica e mentale dei detenuti contribuiscono all’aumento della spesa per le correzioni. Lo stato ha aumentato il budget per l’assistenza medica e mentale dei detenuti. Ha anche costruito nuove strutture, tra cui la struttura sanitaria della California a Stockton, e rimodellato quelli vecchi ad un costo di oltre $2 miliardi.9 Per gestire i costi, riacquistare il controllo dell’assistenza medica e mentale presso le sue strutture è una priorità assoluta per la California.10 A tale riguardo, lo Stato sembra essere prossimo a soddisfare le condizioni per porre fine all’amministrazione controllata.11

La ricerca approfondita non mostra alcuna prova che il riallineamento abbia aumentato la criminalità violenta.

Oltre alla spesa annuale per correzioni statali, pagamenti di riallineamento della contea e spese infrastrutturali per correzioni statali una tantum, lo stato ha anche fornito fondi per la costruzione di carceri. In particolare, il legislatore statale ha reso available 2.2 miliardi in fondi obbligazionari una tantum disponibili per la costruzione della prigione della contea. Programmi di finanziamento in AB 900 passati nel 2007, SB 1022 nel 2012, e SB 863 nel 2014 stanno pagando per una stima 14.000 posti letto carcere in tutto lo stato. Le contee avranno anche lo spazio tanto necessario per i servizi medici, educativi e di altro tipo. Il nuovo spazio carcerario è importante se le contee devono evitare il sovraffollamento, fornire servizi adeguati ed evitare cause legali. Questo rischio potrebbe essere stato ridotto dato il probabile sollievo della popolazione carceraria derivante dalla Proposizione 47.

Conclusione

Il riallineamento—uno dei cambiamenti più significativi nelle correzioni della California negli ultimi decenni—si sta avvicinando al marchio di quattro anni. Spinto da un mandato della corte federale per ridurre il sovraffollamento nel costoso sistema carcerario della California (Petersilia e Snyder 2013), la riforma è stata fondata sull’idea che i locali possono fare un lavoro migliore attraverso un maggiore uso di pratiche basate sull’evidenza. Il riallineamento ha spostato la responsabilità amministrativa e finanziaria per molti trasgressori di livello inferiore dal Dipartimento di correzioni e riabilitazione della California ai sistemi di prigione e libertà vigilata della contea. La riforma doveva ridurre i tassi di incarcerazione, migliorare le tendenze di recidiva e ridurre i costi.

In modi importanti, il riallineamento è riuscito e sembra aver spostato le correzioni della California nella giusta direzione. La riforma ha ridotto significativamente la popolazione carceraria, anche se lo stato non ha raggiunto l’obiettivo federale mandato fino al passaggio della Proposizione 47, che ha ridotto le sanzioni per molti reati di proprietà e di droga. Il riallineamento ha aumentato il numero di detenuti nelle carceri della contea, ma la Proposition 47 sta ora causando la caduta della popolazione carceraria.

Per le carceri della contea, il riallineamento rappresenta una sfida significativa. Le prigioni ora ospitano i trasgressori che scontano lunghe pene. Che solleva la domanda di letti di salute medica e mentale, così come la programmazione e lo spazio ricreativo. Lo stato ha stanziato billion 2.2 miliardi per la costruzione della prigione della contea, ma molte strutture di invecchiamento possono essere pericolose e mancano di spazio per i programmi essenziali (Martin e Lofstrom 2014). Gli effetti della Proposition 47 sulla popolazione carceraria non sono chiari, ma probabilmente saranno sostanziali. Le proiezioni della popolazione carceraria dovranno essere riviste per ottenere un senso più accurato dei bisogni futuri.

Aggiungendo il billion 1 miliardo che va alle contee ogni anno per finanziare il riallineamento, lo stato sta spendendo un massimo storico sulle correzioni.

Riallineamento, combinato con altri recenti provvedimenti come non revocabile parole, la Proposizione 36, e di Proposizione 47, ha abbassato la carcerazione in California a livelli mai visti dalla metà degli anni 1990. La ricerca mostra che, in fase di pre-riallineamento dei tassi di incarcerazione, mettendo le persone dietro le sbarre non prevenire la criminalità costo-efficace (Lofstrom e Raffaello 2015). Tuttavia, incarcerazione diventa più conveniente come il tasso di incarcerazione diminuisce. Sia i reati violenti che quelli contro la proprietà sono ora pari o inferiori ai livelli osservati l’ultima volta negli 1960. Nonostante questa tendenza incoraggiante, il calo significativo dell’incarcerazione rende essenziale osservare da vicino le tendenze della criminalità.

La spesa per le correzioni rimane elevata. Può darsi che risparmi significativi possano essere raggiunti solo chiudendo una prigione di stato, il che richiederebbe un calo maggiore della popolazione carceraria. Il legislatore ha approvato un disegno di legge che richiede che l’antiquato Centro di riabilitazione della California nella contea di Riverside sia chiuso entro il 2016, ma la chiusura è in attesa a causa dell’obiettivo imposto dal tribunale. Resta anche da vedere quali saranno gli effetti dei costi quando lo stato riprenderà il controllo sul sistema sanitario carcerario.

Sotto riallineamento, contee hanno messo in atto una varietà di strategie. Alcuni possono rivelarsi successo, mentre altri non pan fuori (Lin e Petersilia 2014; Bird e Grattet 2014). Dobbiamo imparare da questa riforma storica. Quali strategie alternative funzionano e in quale contesto? Gli approcci di successo possono essere ampliati e replicati altrove? La ricerca è diventata più impegnativa a causa della necessità di raccogliere dati coerenti dalle contee. PPIC sta attualmente lavorando con 12 contee e il Consiglio di Stato e correzioni della comunità per raccogliere dati. Ma occorre fare di più per garantire la disponibilità a lungo termine di dati di qualità, e più contee devono essere coinvolti. E abbiamo bisogno di ulteriori ricerche per dirci quali strategie di correzione funzionano meglio in questo nuovo ambiente.

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