Realignment är en historisk Reform

Efter årtionden av dramatisk fångpopulationstillväxt stod Kaliforniens statliga fängelser inför allvarlig överbeläggning på 2000-talet. stämningar inlämnade 1991 och 2001 påstådd otillräcklig psykisk hälsa och medicinsk vård, och federala domstolar utsåg en särskild mästare och en mottagare för att övervaka dessa funktioner.1 år 2009 beordrade en federal panel med tre domare staten att minska fängelsepopulationen från nära 190 procent till 137.5 procent av designkapaciteten, den miniminivå som anses nödvändig för fängelsessystemet för att tillhandahålla adekvat mental hälsa och medicinsk vård. Med tanke på kapaciteten vid den tiden krävde ordern att fängelsepopulationen skulle minskas med nästan 40 000 fångar. USA: s högsta domstol fastställde domen i maj 2011.

då hade reformer som SB 678, som gav incitament till länen att skicka färre brottslingar till fängelse för provfel, och icke-återkallelig parole, som avlägsnade vissa brottslingar på lägre nivå från paroleövervakning, redan minskat fängelsepopulationen. Ändå fungerade fängelsesystemet fortfarande med 179,5 procent av kapaciteten, vilket krävde en ytterligare minskning av cirka 33 000 fångar vid en domstolspålagd tidsfrist i juni 2013.2 att utöka fängelsekapaciteten var inte längre skattemässigt genomförbart eller praktiskt. Men att släppa tiotusentals fångar väckte oro för allmän säkerhet.3

staten svarade genom att anta AB 109, känd som allmän säkerhetsjustering. Denna historiska reform skiftade fängelse och övervakningsansvar för många brottslingar på lägre nivå från det statliga fängelsesystemet till länsheriffs och provavdelningar, baserat på tanken att lokalbefolkningen kan göra ett bättre jobb. Guvernör Brown föreslog omjustering i januari 2011, lagstiftaren godkände den i mars 2011, och den trädde i kraft den 1 oktober 2011— ett ovanligt snabbt spår för ett stort politiskt skifte.

två funktioner i reformen syftade till att snabbt minska fängelsepopulationen. Först, de flesta parolees som bryter mot villkoren för deras frigivning men inte har dömts för ett nytt brott inte längre skickas till fängelse. Istället, de tjänar en kort tid i länsfängelser eller på annat sätt sanktioneras lokalt. Andra, de flesta brottslingar på lägre nivå utan registrering av sexuella, våldsam, eller allvarliga brott tjänar nu straff i länsfängelse eller under länsövervakning.

Realignment försökte också minska Kaliforniens höga återfall. Man trodde att länen, med hjälp av bevisbaserade metoder, skulle kunna minska de återkommande brottslingarna på lägre nivå mer effektivt än det statliga parolesystemet. Övervakning av brottslingar på lägre nivå som släppts från statsfängelset skiftade från staten till länets provavdelningar (på så kallad Post Release Community Supervision). Dessutom, med flera decennier av betydande tillväxt i korrigeringar utgifter, omjustering syftar till att spara staten pengar. Men vissa kritiker ifrågasatte om reformen skulle utlösa en ökning av brott.

fängelsepopulationen föll inte tillräckligt för att nå det mandat målet

Omjustering minskade fängelsepopulationen avsevärt, men nästan hela nedgången ägde rum under det första året och räckte inte för att uppfylla det rättsliga målet. I September 2012 hade fängelsepopulationen minskat med cirka 27 400 och den institutionella befolkningen, inklusive alla fångar inrymda i California Department of Corrections (CDCR) anläggningar som omfattas av domstolsbeslutet, hade sjunkit till 150,5 procent av kapaciteten.4 befolkningen planade sedan av och började stiga något. Ökad användning av kontraktsängar (det vill säga fångar inrymda i icke-CDCR-anläggningar som drivs av privata och offentliga enheter) och öppnandet av en vårdinrättning i Stockton hjälpte staten att närma sig målet. I November 2012 antog Kaliforniens väljare Proposition 36 och reviderade statens lag om tre strejker för att införa en livstidsstraff på en tredje fällande dom endast i fall av allvarliga eller våldsamma brott, vilket ytterligare minskar antalet dömda som tjänar tid i statliga fängelser. I oktober 2014, tre år efter omjustering, uppgick fängelsepopulationen till 140.9 procent av kapaciteten, fortfarande ungefär 2850 fångar över det mandat målet. fängelsepopulationen föll slutligen under målet efter att statliga väljare godkände Proposition 47 i November 2014, vilket minskade straff för många drog-och egendomsbrott. Mellan November 2014 och augusti 2015 minskade fängelsepopulationen med nästan 7800. Det har varit under målet sedan januari 2015.5

Figur 1. Efter ett stort förstaårsfall föll fängelsepopulationen inte igen förrän Proposition 47 passerade

Figur 1

källa: Kaliforniens avdelning för korrigeringar och rehabilitering, månatlig Befolkningsrapport, januari 2010–augusti 2015.

OBS: Total fängelsepopulation från och med den sista dagen i månaden.

Realignment Changed County Jail Populations

Realignment gav länen nya ansvarsområden för att hantera de flesta parolees som bryter mot frisättningsvillkor och brottslingar dömda för icke-allvarliga, icke-våldsamma, icke-sexuella brott. Denna förändring ökade fängelsepopulationer nära historiska höjder. I September 2014 höll länsfängelser 82 681 fångar, en ökning med 15 procent från September 2011. Ökningen har förvärrat trängselproblem och driver den genomsnittliga dagliga fängelsepopulationen över hela landet över den nominella kapaciteten på 79 855 fångar. I September 2014 släppte länen 8 292 dömda fångar och 5 914 dömda fångar, ökningar med 18 procent respektive 39 procent från September 2011. Sedan, under de första månaderna efter Proposition 47: s passage, minskade fängelsepopulationen med nästan 10 000 fångar. Inte tillräckligt med tid har gått för att visa Proposition 47s långsiktiga inverkan. Propositionens verkliga effekt kommer inte att bli uppenbar förrän länen har kunnat förfina frisättningspolitiken som svar på den nya lagen.

Figur 2. Fängelsepopulationer ökade under det första och andra året efter omjustering

Figur 2

källa: Board of State and Community Corrections, Jail Profile Survey januari 2010–December 2014.

Figur 3. Som fängelsepopulationer ökade tidiga utgåvor ökade också

Figur 3

källa: Styrelsen för statliga och Samhällskorrigeringar, Fängelseprofilundersökning januari 2010-December2014.

OBS: tidiga utgåvor inkluderar både dömda brottslingar som släppts innan de har avtjänat sin fulla mening och fångar som väntar på rättegång eller dömande. De släpps på grund av fängelsekapacitetsbegränsningar.

Omjustering har också ändrat profilen för länsfängelsepopulationer. Före omjustering var den maximala fängelsestraffet ett år.6 Nu är fängelsetiden dömda brottslingar ofta längre. I början av 2014 avtjänade 1 761 fängelsefångar straff på mer än fem år, upp från 1 155 år 2013. Högre inmate populationer, särskilt de som tjänar längre villkor, ökar efterfrågan på medicinska och psykiska sängar och program och rekreationsutrymme. Trängsel väcker också oro över våld bland fångar och mellan fångar och personal. Internanfall på personal har ökat från 765 under de första nio månaderna 2011 till 1 058 under samma period 2014. Dessutom, även om Proposition 47 minskar fängelsepopulationerna avsevärt, kommer dessa anläggningar att hysa högre andelar av fångar som begått allvarliga brott. Den förändrade befolkningsmixen kan försvåra övervakningen av fångar.

Omjustering minskade Kaliforniens beroende av fängelse

Länsfängelsepopulationerna ökade under omjustering, men ökningen var betydligt mindre än fängelsepopulationen. Fängelsepopulationen ökade med endast en fånge för varje tre färre brottslingar i statsfängelse (Lofstrom och Raphael 2013a). Nedgången i den totala fängelse-och fängelsepopulationen ägde till stor del rum under omställningens första år, då Kaliforniens kombinerade fängelse-och fängelsestraff sjönk till 566 per 100 000 invånare från 619. Mellan September 2012 och oktober 2014 ökade den kombinerade fängelse-och fängelsepopulationen faktiskt i en takt något över statens totala befolkningstillväxt. Sedan dess har Proposition 47 väsentligt minskat både fängelset och den totala fängslade befolkningen. Under de första två månaderna efter dess passage sjönk Kaliforniens totala fängelsehastighet till en 20-årig låg på 538 fångar per 100 000 invånare.

Figur 4. Omjustering och Proposition 47 signifikant minskad fängelse i Kalifornien

Figur 4

källa: Board of State and Community Corrections, Jail Profile Survey och California Department of Corrections and Rehabilitation, månatlig Befolkningsrapport, December 2010-December 2014.

Omjustering ökade inte våldsbrott, men Autostölder steg

några 18 000 brottslingar som skulle ha fängslats var på gatan på grund av omjustering (Lofstrom och Raphael 2015). Allmänna säkerhetsproblem är förståeligt, men analys visar liten orsak till larm. Kaliforniens brottsfrekvens ökade 2012, men sjönk 2013 och 2014. Fastighets-och våldsbrott är båda nu under 2011-nivåer och har nått historiska nedgångar.

fördjupad forskning visar inga bevis för att omjustering har ökat våldsbrott. Lofstrom och Raphael (2015) använder en datadriven matchningsstrategi för att identifiera en kombination av stater med brottstrender som liknar Kaliforniens före omjustering (den så kallade syntetiska kontrollmetoden). Brottstrenderna efter omjustering av dessa matchade grupper av stater representerar bäst vad brottsfrekvensen skulle ha varit i Kalifornien om staten inte hade genomfört omjustering.

den enda brottsökningen som kan hänföras till omjustering är en blygsam ökning av egendomsbrott, som drivs helt av bilstöld. Lofstrom och Raphael (2015) uppskattar att omjustering höjde bilstöldhastigheten med drygt 70 per 100 000 invånare. Allt annat lika, Kaliforniens bilstöldhastighet är cirka 17 procent högre än vad den skulle ha varit utan omjustering.

Figur 5. Kaliforniens senaste ökning av egendomsbrott är större än jämförelsestaterna

Figur 5

källa: Lofstrom och Raphael (2015), med hjälp av data från Uniform Crime Reports från Federal Bureau of Investigation och California Department of Justice.

den lilla egendomsbrottsökningen som är knuten till omjustering tyder på att Fängelse förhindrar viss lagbrytning, men dess effekter vid fängelsehastigheten före omjustering är begränsade. Kostnads-nyttoberäkningar visar att en extra dollar som spenderas på Fängelse genererar endast 23 cent i brottsbesparingar. Staten skulle dra nytta av alternativa brottsförebyggande strategier. Lovande tillvägagångssätt inkluderar ökningar av polisarbete, kognitiv beteendeterapi, tidiga barndomsprogram och riktade insatser för ungdomar med hög risk. Andra alternativ inkluderar alternativa system för hantering av skyddstillsyn och parolees, inklusive snabba och vissa men måttliga sanktioner, såsom de Av Hawaii möjlighet skyddstillsyn med verkställighet. Hawaii-initiativet fungerade som en modell för Kaliforniens flash-fängelseprogram, vilket innebär påföljder på högst tio dagar i fängelse för övervakningsöverträdelser.

Recidivism priser är hittills mestadels oförändrade

Recidivism—den hastighet med vilken brottslingar befinns åter förolämpa inom en viss period-är den primära mätaren för att mäta korrektionssystemets prestanda.7 ett av realignments mål var att minska återfall bland brottslingar på lägre nivå. För att uppnå detta skiftade omställningen efter övervakning av de flesta brottslingar på lägre nivå från statlig parole till länsprovavdelningar (Post Release Community Supervision) och uppmanade län att använda bevisbaserade metoder för att förhindra återvändande till brott. Hittills finns det inga tydliga bevis för att detta tillvägagångssätt har minskat recidivismen avsevärt.

under de första två månaderna efter dess passage sjönk Kaliforniens totala fängelsehastighet till en 20-årig låg.

ett annat omställningsmål var att minska avkastningen till fängelse, en viktig orsak till överbeläggning. Omjustering uppnådde detta i huvudsak genom att stoppa återkomsten av frigivna brottslingar till fängelse för paroleöverträdelser. Före reformen hade Kalifornien landets högsta återvändande till statsförvaring. Mer än 40 procent av frigivna brottslingar var tillbaka i fängelse inom ett år. I realignments första år sjönk avkastningen med cirka 33 procentenheter, vilket satte staten under det nationella genomsnittet (Lofstrom, Raphael och Grattet 2014). Vi vet inte i vilken utsträckning nedgången i återvändande till fängelse återspeglade mindre återkommande eller helt enkelt skiftet av övervakning efter frigivning från staten till länen, vilket innebär att skyddstillsyn och parole kränkare går i fängelse istället för fängelse.

forskning om den första gruppen av brottslingar som släppts efter omjustering ger inga bevis för dramatiska förändringar i återfall. Rearrest och reconviction priser var ungefär i linje med priser före omjustering (CDCR 2013; Lofstrom, Raphael, and Grattet 2014). Ett års rearrest sjönk 2 procentenheter. Andelen av de rearrested flera gånger steg dock om 7 procentenheter, vilket kan återspegla den ökade tiden som frigjorda brottslingar är på gatan (Lofstrom och Raphael 2013b).

post-realignment reconviction priser ökade omkring 1.2 procentenheter, mestadels drivna av brott reconvictions. Lofstrom, Raphael och Grattet (2014) fann också en ökad reconviction rate bland rearrested frigivna brottslingar. Detta kan återspegla straffrättsligt åtal för brott som tidigare skulle ha hanterats som paroleöverträdelser av styrelsen för Parole Hearings (BPH).

det faktum att recidivism inte har fallit betyder inte att omställningen har misslyckats. Först genomfördes omjustering ovanligt snabbt och länen var tvungna att förbereda sig bråttom. De behöver tid för att identifiera de mest effektiva metoderna. Forskning finner betydande skillnader mellan länen i den utsträckning som recidivism priser förändrats efter justering. Det finns bevis som överensstämmer med relativt bättre resultat i län som prioriterar återinträdestjänster i förhållande till de län som prioriterade verkställighet (Bird and Grattet 2014). För det andra satte realignment på gatan några släppta brottslingar som tidigare skulle ha fängslats. I och för sig kan detta göra nya brott mer troliga. Det är dock möjligt att länsövervakningsprogrammen delvis har kompenserat effekterna av ökad gatutid. Tredje, Polis, övervakare, åklagare, och domare kan ha ändrat praxis under omjustering, potentiellt påverkar viktiga åtgärder för återfall, såsom gripande och fällande domar.

Statliga Korrigeringsutgifter fortsätter att öka

en förväntad fördel med omjustering var att staten, även med omjusteringsbetalningar till länen, skulle kunna spara pengar på korrigeringar. Besparingar förväntades från en minskning av fånge-och paroleepopulationer. Dessutom ansågs länsansvaret för korrigeringar vara mer kostnadseffektivt.8 besparingar har dock inte realiserats. Kaliforniens budgetår 2015-16 allmänna fondkorrigeringsutgifter är $10.07 miljarder, mer än $9.65 miljarder spenderades 2010-11, det sista hela budgetåret före omjustering. Det är nästan detsamma som de 10,12 miljarder dollar som spenderades 2007-08, då staten hade 40 000 fler fångar och mer än 80 000 fler parolees under deras övervakning än idag. Genom att lägga till de 1 miljarder dollar som går till länen varje år för att finansiera omjustering, spenderar staten en heltidshöjd på korrigeringar. Ändå kan utgifterna ha varit ännu större om Kalifornien hade tagit ett annat sätt att uppfylla det domstolsbeställda kapacitetsmandatet, till exempel att bygga nya fängelser.

högre utlägg för intern medicinsk och psykisk vård bidrar till stigande korrigeringsutgifter. Staten har höjt budgeten för intern medicinsk och psykisk vård. Det har också byggt nya anläggningar, inklusive California Health Care Facility i Stockton, och ombyggda gamla till en kostnad av mer än 2 miljarder dollar.9 för att hantera kostnader är det högsta prioritet för Kalifornien att återfå kontrollen över medicinsk och psykisk vård vid sina anläggningar.10 i det avseendet verkar staten vara nära att uppfylla villkoren för att avsluta konkursförvaltningen.11

fördjupad forskning visar inga bevis för att omjustering har ökat våldsbrott.

förutom de årliga utgifterna för statliga korrigeringar, länsjusteringar och infrastrukturutgifter för engångsstatskorrigeringar har staten också tillhandahållit medel för fängelsebyggande. Specifikt har statens lagstiftare gjort 2,2 miljarder dollar i engångsobligationsfonder tillgängliga för länsfängelse. Finansieringsprogram i AB 900 passerade 2007, SB 1022 2012 och SB 863 2014 betalar för uppskattningsvis 14 000 fängelsebäddar över hela staten. Län kommer också att få välbehövligt utrymme för medicinska, pedagogiska och andra tjänster. Nytt fängelseutrymme är viktigt om länen ska undvika överbeläggning, tillhandahålla adekvata tjänster och undvika rättegångar. Den risken kan mycket väl ha minskat med tanke på den troliga fängelsepopulationen som härrör från Proposition 47.

slutsats

Omjustering—en av de viktigaste förändringarna i Kaliforniens korrigeringar på årtionden—närmar sig fyraårsmarkeringen. Föranledd av ett federalt domstolsmandat för att minska överbeläggning i Kaliforniens dyra fängelsesystem (Petersilia och Snyder 2013), var reformen baserad på tanken att lokalbefolkningen kan göra ett bättre jobb genom ökad användning av bevisbaserade metoder. Omjustering skiftade administrativt och finansieringsansvar för många brottslingar på lägre nivå från California Department of Corrections and Rehabilitation till county jail and probation systems. Reformen förväntades Sänka fängelsegraden, förbättra återfallstrenderna och sänka kostnaderna.

på viktiga sätt har omjustering lyckats och det verkar ha flyttat Kaliforniens korrigeringar i rätt riktning. Reformen minskade fängelsepopulationen avsevärt, även om staten inte nådde det federalt bemyndigade målet förrän proposition 47 passerade, vilket minskade påföljderna för många egendoms-och narkotikabrott. Omjustering ökade antalet fångar i länsfängelser, men Proposition 47 får nu fängelsepopulationen att falla.

för länsfängelser representerar omjustering en betydande utmaning. Fängelser hus nu brottslingar avtjänar långa straff. Det ökar efterfrågan på medicinska och psykiska sängar, samt Programmering och rekreationsutrymme. Staten har tilldelat $2.2 miljarder för länsfängelse konstruktion, men många åldrande anläggningar kan vara osäkra och saknar utrymme för viktiga program (Martin och Lofstrom 2014). Proposition 47: s effekter på fängelsepopulationen är oklara men kommer sannolikt att vara betydande. Fängelse befolkningsprognoser måste revideras för att få en mer exakt känsla av framtida behov.

lägga till $1 miljarder som går till länen varje år för att finansiera omjustering, staten spenderar en all-time high på korrigeringar.

Realignment, kombinerat med andra senaste åtgärder som icke-återkallelig parole, Proposition 36 och Proposition 47, har sänkt fängelse i Kalifornien till nivåer som inte ses sedan mitten av 1990-talet. forskning visar att, vid pre-realignment fängelse priser, att sätta människor bakom staplarna inte förhindrar brott kostnadseffektivt (Lofstrom och Raphael 2015). Fängelse blir dock mer kostnadseffektivt när fängelsegraden minskar. Både våldsbrott och egendomsbrott är nu på eller under nivåer som senast sågs på 1960-talet. trots denna uppmuntrande trend gör den betydande nedgången i fängelse det viktigt att titta på brottstrender noggrant.

Korrigeringsutgifterna är fortfarande höga. Det kan hända att betydande besparingar endast kan uppnås genom att stänga ett statligt fängelse, vilket skulle kräva en större minskning av fängelsepopulationen. Lagstiftaren antog en proposition som kräver att det föråldrade California Rehabilitation Center i Riverside County stängs av 2016, men Stängningen är i väntan på grund av det domstolsmyndigade målet. Det återstår också att se vilka kostnadseffekterna kommer att bli när staten återfår kontrollen över fängelsehälsovården.

under omjustering har länen infört en mängd olika strategier. Vissa kan visa sig vara framgångsrika, medan andra inte kommer att panorera ut (Lin och Petersilia 2014; fågel och Grattet 2014). Vi måste lära oss av denna historiska reform. Vilka alternativa strategier fungerar och i vilket sammanhang? Kan framgångsrika tillvägagångssätt utökas och replikeras någon annanstans? Forskning har blivit mer utmanande på grund av behovet av att samla in konsekvent data från länen. PPIC arbetar för närvarande med 12 län och styrelsen för statliga och Samhällskorrigeringar för att samla in data. Men mer måste göras för att säkerställa långsiktig tillgång till kvalitetsdata, och fler län måste engagera sig. Och vi behöver mer forskning för att berätta vilka korrigeringsstrategier som fungerar bäst i den här nya miljön.

Lämna ett svar

Din e-postadress kommer inte publiceras.